Originalbericht von ECCJ veröffentlicht am 25. Oktober 2017

  • Am zweiten Tag der Sitzung gab es endlich substantielle Diskussionen über Zweck und Geltungsbereich des international verbindlichen Abkommens (im Weiteren als „Treaty“ bezeichnet) sowie darüber, welche allgemeinen Verpflichtungen er enthalten solle.
  • Die EU äußerte im Namen ihrer 28 Mitgliedsstaaten vor allem Fragen und Besorgnisse, statt über eigene Vorschläge zu sprechen.
  • Die EU-Mitgliedsstaaten versteckten sich hinter der Delegation der EU-Institutionen.
  • Die Diskussionsbeiträge waren meist recht vage und oberflächlich; sie müssen in den nächsten Tagen, nach dem definitiven Ende der Aufwärmphase, noch deutlich pragmatischer und konstruktiver werden.

Der zweite Tag der dritten Sitzung der Zwischenstaatlichen Arbeitsgruppe (IGWG) zu Transnationalen Konzernen und anderen Unternehmen mit Bezug auf Menschenrechte fand am 24. Oktober 2017 in Genf statt. Er brachte endlich substantielle Diskussionen über konkrete Inhalte eines zukünftigen Treaty zu Wirtschaft und Menschenrechten. Außerdem bestätigte sich der bereits am Tag zuvor gewonnene Eindruck, dass sich die EU-Delegation mit zuvor zwischen ihren 28 Mitgliedsstaaten abgestimmten Kommentaren und (in erster Linie) Fragen an den Diskussionen beteiligt.

Die Agenda der aktuellen Sitzung folgt der Gliederung des vom Vorsitz der UN-Arbeitsgruppe am 2. Oktober vorgelegten Entwurfs. Der Tag begann mit der Wiederaufnahme der Beratungen über die Rahmenbedingungen (Präambel, Prinzipien, Zweck und Gegenstand), die am Abend vorher nicht hatten beendet werden können. Nach den hitzigen Debatten des ersten Tages zeigten sich die Delegierten am zweiten Tag weniger bereit, das Eis zu brechen. Einige von ihnen, darunter jene der EU und Russlands, wiederholten ihre generellen Vorbehalte bei jeder sich bietenden Gelegenheit. Andere Delegierte, etwa die indonesischen, äußerten sich in Ermangelung offizieller Regierungspositionen auf Grundlage ihrer persönlichen Einschätzungen. Offenbar ist die Zeit für tiefer reichende, bedeutungsvolle Diskussionen über die konkreten Inhalte eines zukünftigen Treaty noch nicht gekommen. Wie der Vorsitzende Berichterstatter bereits geäußert hatte, strebt die aktuelle Sitzung an, solide Grundlagen für die weiteren Verhandlungen während der Sitzungen der nächsten Jahre zu legen.

Die Bekräftigung des Primats der Menschenrechte als Herausforderung des 21. Jahrhunderts

Die Diskussionen drehten sich zunächst vor allem um zwei Aspekte, nämlich die Frage extraterritorialer Staatenpflichten und die Bestimmungen in Bezug auf das Primat der Menschenrechte gegenüber Handels- und Investitionsabkommen. Einem solchen Primat wurde von einer Mehrheit der Delegierten eine klare Absage erteilt, wobei die EU im Namen ihrer 28 Mitglieder sprach und Singapur wie Mexiko die rechtlichen Grundlagen und juristischen Folgen solcher Bestimmungen in Frage stellten. Auf der anderen Seite setzten dem Bolivien, Ecuador und die große Mehrheit der zivilgesellschaftlichen Redebeiträge das klare Bekenntnis zum Primat der Menschenrechte wie auch eindeutige Verweise auf das internationale Recht entgegen.

Eine mündliche Stellungnahme von CIDSE, SOMO, des Global Policy Forum, von Terre Solidaire und anderen Organisationen zeigte auf, dass angesichts der überwältigenden Zahl dokumentierter Fälle, in denen die aus Handels- und Investitionsabkommen resultierenden Verpflichtungen der Staaten in offenem Konflikt zu ihren menschenrechtlichen Schutzpflichten stehen, die Angelegenheit nicht länger nur den WirtschaftspolitikerInnen überlassen werden könne. Der Vorsitzende der UN-Arbeitsgruppe gestand, er sei schockiert darüber, dass die Bekräftigung des Primats des Menschenrechtsschutzes gegenüber ökonomischen und Investitionsinteressen im 21. Jahrhundert noch in Frage gestellt werde.

Die Beiträge der EU-Delegation waren ausführlich und gehaltvoll, beschränkten sich aber größtenteils darauf, sich mit Fragen und Besorgnissen an den Vorsitzendender UN-Arbeitsgruppe  zu richten. Obwohl sie kein klares Bild davon lieferten, wie der Inhalt eines zukünftigen Treaty nach Ansicht der EU-Delegation beschaffen sein sollte, gaben sie so doch immerhin Hinweise darauf, wie es ihres Erachtens nicht sein sollte. Außer zu den Fragen der Extraterritorialität und des Primats der Menschenrechte äußerte sich die EU-Delegation in ihren Redebeiträgen auch erneut kritisch über den Geltungsbereich wie den genauen Zweck des zukünftigen Rechtsinstruments. Außerdem bekräftigte sie ihre Besorgnis darüber, dass ein Primat der Menschenrechte zukünftige Verhandlungen über Handels- und Investitionsabkommen erschweren könne – was angesichts des entschiedenen Einsatzes der EU für die Freihandelsagenda einerseits wenig erstaunlich ist, andererseits aber wie eine Bestätigung der daran seit Jahren geübten Kritik verstanden werden kann.

“Transnationale Konzerne” oder alle Arten von Unternehmen? Die Frage des Geltungsbereichs spaltet die Beteiligten nach wie vor

Als nächstes war eine der zentralen Streitfragen an der Reihe: Welche Art Unternehmen sollen vom Geltungsbereich des Treaty erfasst werden?  Dieses Thema ist immer noch Ursache grundlegender Meinungsverschiedenheiten zwischen den Staaten und innerhalb der Zivilgesellschaft. Letztere hat darüber in den letzten Monaten substantielle Debatten geführt, wobei aber zumindest unstrittig war, dass ein Treaty jedenfalls einen deutlichen Schwerpunkt auf jene besonderen Herausforderungen legen müsse, die speziell durch das Handeln transnationaler Konzerne entstehen. Zu diesen besonderen Herausforderungen gehört insbesondere, dass transnational agierende Konzerne bisher nur schwer verantwortlich zu machen sind.

Punkt 3 des vom Vorsitz der UN-Arbeitsgruppe vorgelegten Entwurfs versucht dem mit folgender Formulierung Rechnung zu tragen: “ … Menschenrechtsverletzungen oder -vergehen als Folge jedweder Unternehmensaktivität mit einem transnationalen Charakter, einschließlich Verletzungen bzw. Vergehen durch Firmen, Partnerschaften, Körperschaften, Gesellschaften, andere Vereinigungen, natürliche und juristische Personen oder irgendeine Kombination derer, wobei die Art der Gründung, der Kontrolle oder der Eigentümerschaft gleichgültig ist und auch Zweigstellen, Tochterunternehmen, angeschlossene Unternehmen und jedwede andere, direkt oder indirekt kontrollierte Einheit erfasst sind”.

Diese Definition wurde von verschiedenen Seiten als ein gangbarer Weg begrüßt, um mit den wichtigsten der durch transnationale Konzernstrukturen gegebenen Herausforderungen umzugehen, nämlich dass es sich bei Mutter- und Tochterunternehmen um unterschiedliche juristische Personen handelt und sich als Folge entsprechende Verantwortlichkeitslücken im Rahmen globaler Lieferketten ergeben.

Trotz allem war die gestrige Debatte durchaus pragmatisch. Manche der Staaten wiesen schlicht auf Unklarheiten in dem zitierten Paragraphen hin. Andere, wie beispielsweise Brasilien, erkannten die Notwendigkeit an, dass der Treaty vor allem eine Antwort auf die aus der besonderen Komplexität transnationaler Unternehmensaktivitäten resultierenden Probleme finden müsse, forderten aber dennoch auch den Einbezug heimischer Unternehmen. Die EU-Delegation betonte die Relevanz dieses Themas für sie. Sie machte geltend, dass es zur rechtlichen Ungleichbehandlung heimischer und ausländischer Unternehmen führen könne, wenn Erstere nicht dem Treaty unterlägen. Dies wurde vom Vorsitzenden der UN-Arbeitsgruppe mit dem Hinweis beantwortet, dass die Bestimmungen des internationalen Wirtschaftsrechts bereits heute zwischen heimischen und transnationalen Unternehmen differenzierten.

Am anderen Ende des Meinungsspektrums standen Südafrika und Indonesien. Sie behielten ihre strikte Opposition gegen eine Einbeziehung heimischer Unternehmen bei und beriefen sich dabei auf die ursprüngliche Resolution 26/9 des UN-Menschenrechtsrates, welche dem gesamten Treaty-Prozess zugrunde liegt. Nach Ansicht der südafrikanischen Delegation entspricht die Fokussierung auf Wirtschaftsunternehmen mit transnationalem Charakter dem Geist der Resolution. Sie habe, so dieselbe Delegation weiter, auf die Lösung der spezifischen Herausforderungen gezielt, welche durch den transnationalen Charakter dieser Unternehmen und die daraus folgende Verantwortungslücke im Hinblick auf die Menschenrechte entstünden.

Wiederkehr der Debatte über internationale Verpflichtungen für Wirtschaftsunternehmen

Das letzte Thema des Tages (Pflichten der Staaten, der Unternehmen und internationaler Organisationen) wurde durch ein äußerst dynamisches Panel eingeleitet. Vertreter von ArbeitgeberInnen und ArbeitnehmerInnen saßen sich in einem Kreis wissenschaftlicher Experten gegenüber. Der Repräsentant der Internationalen Arbeitgeberorganisation (IOE) beteuerte, dass menschenrechtliche Unternehmenspflichten ausländische Direktinvestitionen unattraktiver machten, worauf der für die Seite der Gewerkschaften sprechende Redner in seinem Statement mit Erstaunen reagierte. Zur Fortsetzung der Debatte kam es angesichts der bereits akkumulierten Verspätungen nicht mehr.

Allen Delegierten ist Zeit zur Präsentation ihrer Beiträge gegeben worden. Hauptstreitpunkt bleibt die Frage, ob es möglich und wünschenswert ist, Unternehmen durch den Treaty direkte, im internationalen Recht verankerte Pflichten aufzuerlegen. Das Spektrum der Äußerungen reichte von der Infragestellung existierender völkerrechtlicher Grundlagen eines solchen Ansinnens über Zweifel an der praktischen Durchsetzbarkeit solcher Verpflichtungen bis hin zur Unterstützung verbindlicher Pflichten als sowohl notwendig wie praktikabel. Diese letztgenannte Position wurde insbesondere auch von vielen zivilgesellschaftlichen Rednern und Experten vertreten.

Die EU-Delegation wollte vom Vorsitzenden der UN-Arbeitsgruppe wissen, wie der Treaty verhindern könne, dass Staaten ihre darin festgelegten Verpflichtungen umgingen, indem sie sie anderen Akteuren übertragen. Etwas konzilianter im Ton verwies sie dann auf die Bestimmung über Offenlegungspflichten für Unternehmen und bot an, ihre Expertise einzubringen, die sie im Zusammenhang mit der Richtlinie über nicht-finanzielle Berichtspflichten gewonnen hat.

Der Tag wurde schließlich abgerundet durch eine Reihe sehr instruktiver Side Events. Bei Friends of the Earth Europe (europäischer Dachverband des deutschen BUND) diskutierte man über das Verhältnis des Treaty zum in Frankreich beschlossenen Gesetz über menschenrechtliche Sorgfaltspflichten für Unternehmen; das Transnational Institute präsentierte Betroffene, die über Schädigungen durch transnationale Konzerne berichteten; und das International Institute for Sustainable Development behandelte das Problem der Investor-Staat-Streitbeilegung (ISDS).

Zusammenfassung

Der Sitzungssaal des UN-Menschenrechtsrates ist endlich zum Schauplatz eines ganzen Tages der Diskussion über substantielle Fragen eines zukünftigen Treaty zu Wirtschaft und Menschenrechten geworden. Es kann nicht übersehen werden, dass viele der von den Delegierten geleisteten Beiträge vage und oberflächlich waren und häufig Einwände statt Vorschläge zum Gegenstand hatten. Besonders bemerkenswert waren auch das Verhalten der EU, die dem Vorsitzenden der UN-Arbeitsgruppe beständig Fragen stellte, anstatt klare Positionen und Vorschläge zu präsentieren, sowie die Weigerung der im Raum anwesenden EU-Mitgliedsstaaten, selbst Wort zu ergreifen. Es schien, als versteckten sie sich hinter der Delegation der EU-Institutionen. Die Zivilgesellschaft erwartet ein proaktives und konstruktives Agieren nicht nur von der EU, sondern auch von ihren Mitgliedern, welche individuell ihrerseits wichtige Akteure im Rahmen der Vereinten Nationen sind. Wir erwarten, dass, nachdem die Aufwärmphase nun beendet ist, alle relevanten Akteure in den nächsten Tagen volles Engagement zeigen werden.

[ECCJ dankt Sarah Lincoln von Brot Für die Welt und Mariëtte van Huijstee von SOMO für ihre Hilfe bei der Erstellung dieses Artikels]

Quelle: ECCJ / Originalfassung in Englisch